‘Er is een Volksraad’

Sedert mei 1918 kende Indië een vertegenwoordigend lichaam, dat aan alle onderdanen gelegenheid gaf tot medewerking aan de behartiging van ´s Lands belangen: de Volksraad. Jan Somers legt uit welke waarde aan dit lichaam moet worden gehecht.

“Er is een Volksraad”: Officiële opening van de Volksraad te Batavia door gouverneur-generaal J.P. van Limburg Stirum (gezeten in het midden op het podium), 18 mei 1918. [KITLV]

Misschien was het wel het eerste document met betrekking tot de Volksraad: een brief van 16 april 1891, van gouverneur-generaal Pijnacker Hordijk aan minister van koloniën Mackay, waarin de eerste pleitte voor ge­meentelijke instellingen ‘op den voet der Nederlandsche’, alsmede de instelling van een koloniale raad.

Het zou lang duren voordat het zo ver zou komen. De minister ´antwoordde´ pas op 15 december 1904 aan gouverneur-generaal Van Heutsz: “Op den duur kan mijns inziens de geheel afhankelijke positie waarin Indië verkeert niet behouden blijven (…) Ik beschouw dus het volledig opmaken van de Begrooting daar te lande, mede als een middel tot financieele zelfstandigheid van Indië.” 

De discussies tussen ministers en gouverneurs-generaal verbreedden zich nu tot zelfstandigheid voor wetgeving en uitvoering in Indië. Naar aanleiding van een bezwaar van het kamerlid Fock tegen de weer teruggekeerde naam Koloniale Raad, wijzigde minister Pleijte de benaming in Volksraad.  En in een wet van 1916, lezen we dan eenvoudig: Artikel 131, lid 1: “Er is een Volksraad.” Op 18 mei 1918, voor Indië een historische dag, werd door gouverneur-generaal Van Limburg Stirum de Volksraad geopend. Hij zou overigens op 25 mei 1918 aan minister van koloniën Pleijte telegraferen dat hij het jammer vond namens de koningin geen bijzondere waardering voor deze stap te kunnen noemen.  “Men mag in Holland wel doen wat men kan om het gevoel van saamhoorigheid levendig te houden.”

De politieke revoluties in Europa leken over te waaien naar Indië. De stem van het volk moest worden gehoord. De Volksraad was er klaar voor.

Twee zittingen

Krachtens artikel 53 Wet op de Indische Staatsinrichting (I.S.)1925 bestond de Volksraad uit een lid tevens voorzitter, en 60 leden die deels waren benoemd en deels gekozen. Een vast aantal leden met een indeling in drie groe­pen volgens het nationaliteits- en landaardcriterium. In 1929 werd de Indische Staatsregeling gewijzigd waarbij het aantal leden werd gesplitst in twee gelijke delen: 30 inheemsen, bestaande uit één groep, en 30 niet-inheemsen, bestaande uit twee groepen. Voor de voorzitter werd geen landaard aangewezen.

Jaarlijks werden twee gewone zittingen gehouden, een beperking vanwege de grote afstanden en het niet voortdurend beschikbaar kunnen zijn van de afgevaardigden. De eerste (oostmoesson)zitting ving aan op 15 resp. 16 juni en duurde tot uiterlijk 15 september. De tweede (westmoesson)zitting ving aan op 10 resp. 11 januari en duurde tot uiterlijk 20 februari. De grote afstanden in de Indische archipel waren er ook de oorzaak van dat, wanneer in spoedeisende gevallen krachtens artikel 65 I.S. buitengewone zittingen van de Volksraad zouden moeten worden gehouden, slechts de op Java en Madoera woonachtige leden werden opgeroepen. De overige leden werd alleen kennis gegeven van die zitting waar zij aan konden deelnemen indien zij daartoe de mogelijkheid hadden.

De Indische Staatsregeling gaf niet aan in welke taal de beraadslagingen dienden te worden gehouden, krachtens het Reglement van Orde waren zowel het Nederlands als het Maleis gelijkwaardig geacht. De notulen werden gehouden in het Nederlands.

Om problemen door de beperking van de vergaderingen van de Volksraad tot jaarlijks twee zittingen te voorkomen was krachtens de artikelen 72 t/m 80 voorzien in de instelling van het College van Gedelegeerden, naderhand genaamd ‘Wetgevende Raad’, een permanent college bestaande uit de voorzitter van de Volksraad en een aantal leden, op basis van evenredige vertegenwoordiging door en uit de Volksraad benoemd. Evenals de vergaderingen van de Volksraad waren de vergaderingen van dit college in beginsel openbaar. Dit college vervulde tussen de zittingen van de Volksraad alle aan de raad toekomende functies, en kon daarmee eveneens worden opgevat als een mede-regelend lichaam. Gevreesd werd dat vanwege de meer tech­ni­sche rol van dit College, dit College een ander soort wetgevend orgaan zou worden dan de Volksraad zelf. De Volksraad heeft hier pragmatisch mee omgegaan; een groot deel van de wetgevende arbeid werd inderdaad overge­laten aan het College van Gede­legeerden maar de raad hield de behan­deling van de zeer belangrijke onderwerpen aan zich. Zo was de behande­ling van de begroting en rekening alsmede van ontwerp-ordonnanties voorbehouden aan de plenaire vergadering, en het college hield geen eigen vergaderingen tijdens de zittingen van de Volksraad.

Het gebouw van de Volksraad, Hertogpark, Batavia. [KITLV]

In de wet op de Indische Staatsinrichting kreeg het hoofdstuk over de Volksraad een plaats direct na het hoofdstuk over de gouverneur-generaal, waarmee het beoogde belang van deze volksvertegenwoordiging werd uitgedrukt. ‘De Volksraad heeft van den beginne af ge­toond te zijn een college van controle en kritiek ten aanzien van rege­ringsdaden, hetwelk er niet tegen opzag zo nodig afkeuring over rege­ringsbeleid uit te spreken.’  De noodzakelijkheid om de Volksraad mede-wet­gevende bevoegdheid toe te kennen werd in 1922 bij de grondwetswijziging algemeen ingezien; in de Indische Staatsregeling van 1925 is de Volksraad formeel een mede-regelend lichaam geworden.

Opmerkelijk was dat bij stemmingen de scheidingslijn veelal werd aangegeven tussen behoudende en vooruitstrevende groeperingen en nauwelijks tussen de etnische groepen. Hier moet zeker ook plaats worden ingeruimd voor de non-coöperatie-strategie als belangrijk aspect van het nationalisme in Nederlands-Indië. Na 1921 propageerden in navolging van Gandhi vooral Soewardi Soerdjaningrat, en Tjipto Mangoenkoesoemo de non-coöperatie-gedachte. Veel steun, zoals in Brits-Indië, kreeg de beweging niet, het werd eerder een strijdmethode voor enkele politici en politieke partijen dan een algemeen leidend beginsel. Naderhand, na 1930, beperkte de strategie zich tot het niet deelnemen aan vertegenwoordigende lichamen zoals de Volksraad.

Uitbreiding

Al in 1927 was op aandrang van gouverneur-generaal De Graeff een wetsvoorstel ingediend om het aantal Indonesiërs in de Volksraad van 25 te verhogen tot 30, alsmede een uitbreiding van de Raad van Indië met twee Indonesiërs tot zeven leden. Vanwege de communistische opstanden waren de politieke verhoudingen in Indië zeer gespannen; de oppositie tegen de ‘Inlandse meerderheid’ werd aangevoerd door de president-directeur van de Javasche Bank, L.J.A. Trip. In de Raad van Indië was Ch.J.M.I. Welter een belangrijke tegenstander; hij was de naaste medewerker van gouverneur-generaal Fock geweest en minister van koloniën in het kabinet-Colijn van 1925-1926. In de Volksraad kreeg het regeringsvoorstel een ruime meerderheid, naast alle Indonesische leden stemden elf Nederlandse leden voor. Onder de zestien tegenstemmende Nederlandse leden waren leden van het Indo-Europeesch Verbond, en J.W. Meyer Ranneft, de vertegenwoordiger van de ambtenaren van het Binnenlands Bestuur. De twee Chinese leden stemden eveneens tegen. In de Tweede Kamer kreeg in 1928 het wetsvoorstel een ruime meerderheid. Na wat meer verzet in de Eerste Kamer werd in 1929 het wetsvoorstel ook daar aangenomen waarbij Colijn behoorde tot de tegenstemmers.

De ‘Inlandse meerderheid’ in de Volksraad werd in 1931 ingevoerd, Achmad Djajadiningrat en Koesoemo Joedo waren al in 1929 benoemd tot Raad van Indië. Dit succes voor de vooruitstrevende politici werd enigszins getemperd door enkele daaropvolgende benoemingen: Welter werd in 1929 benoemd tot vice-president van de Raad van Indië en werd naderhand in Nederland voorzitter van de Ondernemersraad voor Nederlandsch-Indië; Meyer Ranneft werd in 1929 benoemd tot voorzitter van de Volksraad en in 1933 tot vice-president van de Raad van Indië; Trip werd in 1931 benoemd tot president van de Nederlandse Bank.

Vergadering Volksraad uit 1927. Voorzitter is mr. A. Neytzell de Wilde. [NA]

De gouverneur-generaal had daarop Djajadiningrat als nummer één geplaatst en Jonkman als nummer twee. Minister Welter benoemde echter Jonkman als lid en voorzitter, tegen de Indische voor­dracht in. In zijn toespraak tijdens de eerste vergadering gebruikte deze overigens het bijvoeglijk naamwoord ‘Indonesisch’, een woord dat niet voorkwam in de Indische Staatsregeling.

De laatste zitting

In november 1941 werd in het kader van de reeds aangekondigde Koninkrijksconferentie door Idenburg (directeur van het kabinet van de gouverneur-generaal) aan luitenant-gouverneur-generaal van Mook een schema voor staatkundige hervormingen toegezonden. Na een drukke wisseling van telegrammen, volgend op het begin van de oorlog met Japan op 7 december, seinde de minister dat konink­lijke machtiging was verleend om deelnemers aan te wijzen. De ontwikke­ling van de oorlog in Indië was inmiddels zover gevorderd dat de gouverneur-generaal het niet raad­zaam achtte nu tot aanwijzing van deelne­mers aan de rijks­conferentie over te gaan, dit zou onder de huidige omstandigheden niet represen­tatief zijn. De voorgenomen voorbereiding tot de rijksconferentie was hiermee tot een eind gekomen.

Op 27 februari 1942 vond de laatste vergadering van de Volksraad plaats. In de avond en nacht daarop werd de slag in de Javazee verloren, op 1 maart vonden de eerste landingen van de Japanners op de noordkust van Java plaats. Op 6 maart vond de laatste vergadering van het College van Gedelegeerden plaats, waarbij luitenant-gouverneur-generaal Van Mook namens de regering een rede hield. Hiermee was een einde gekomen aan de ‘parlemen­taire’ geschiedenis van Nederlands-Indië. Op verzoek van de gouverneur-generaal verliet Van Mook in de daaropvolgende nacht Indië om zich ter beschikking te stellen van de Nederlandse regering. Hij werd weer benoemd tot mi­nister van koloniën. Tjarda besloot in Indië te blijven.

Een ruime adviesfunctie

Alles overziend is de geschiedenis van de Volksraad in staatsrechtelijke zin heel interessant. De oorspronkelijke bedoeling was niet het opzetten van een soort parlement. In relatie tot de financiële onafhankelijkheid van Indië kon het financiële bestuur niet worden overgelaten aan Gouverneur-Generaal en Raden, zonder enig toezicht op begroting en uitvoering. Maar de eenvoudige volzin in het Regeeringsreglement, het tiende hoofdstuk (1916): ‘Er is een Volksraad.’ liet alle ruimte die al snel werd ingevuld. De adviesfunctie van die Raad op financieel gebied werd gaandeweg op alle gebieden van bestuur losgelaten. En bij de zelfstandigheid van Indië als gebiedsdeel in de Grondwet van 1922 was het ‘parlement’ volledig ingespeeld op de nieuwe situatie. Nederland was met die grondwetswijziging lang bezig geweest, maar toen het zover was schrok men zich dood. Dat was helemaal niet de bedoeling geweest. Maar de Volksraad was niet meer weg te denken! En die had de Grondwet achter de hand met Artikel 61, lid 2 Gw, dat de regeling van de inwendige aangelegenheden van Nederlandsch-Indië (…) moet worden “overgelaten aan aldaar gevestigde organen.”

De appreciatie voor het optreden van de leden van de Volksraad in de beginperiode was wisselend. Op 25 mei 1918 schreef Van Limburg Stirum aan minister Pleijte: ‘De eerste vergadering van den Volksraad is bevredigend ver­lopen’, op 7 juni 1918 “er wordt hard gewerkt en niet teveel onzin gedebiteerd.” Op 15 juni 1918: “de verhouding tusschen Europeesche en Inlandsche leden laat niets te wensen over”. Maar op 22 juni 1918: “Het peil is aan den lagen kant (…). De Inlanders zijn sympathieker dan de gekozen Europeanen”. Maar ook: “Geen der Bataviasche bladen heeft aan die [installatie]rede van 18 Mei een bespreking gewijd”. Het gedrag van de hoge ambtenaren op de tribune achtte Van Limburg Stirum in zijn brief van 22 juni 1918 aan minister Pleijte beneden alle peil. “(…) uit­roepen van verontwaardiging waartoe de redevoeringen in den V.R. den hoogen ambtenaren op de tribune aanlei­ding geven (…) exclamatiën van even zoovele hoofdambtenaren van goeden naam”: “Ze moesten ze alle 39 de zaal uittrappen”, of “De vent moest oneervol ontslagen worden” en “Hoe is ’t mogelijk dat zooiets geduld wordt.” Ja, die hoge bestuursambtenaren moesten nog wennen dat ze op de vingers werden gekeken. Daar kwam nog bij dat door de activiteiten in de Volksraad de Algemene Secre­tarie, het bureau van de landvoogd, veel van haar voormalige overheersen­de positie had verloren.

Geen volwaardig democratisch instrument, wel een platform van formaat

Een aantal Indonesische partijen weigerde mee te werken aan de verkiezingen naar het voorbeeld van Gandhi in India, of als gevolg van een radicale opstelling zoals van de Commu­nis­tische partij. Hierdoor heeft de Volksraad nooit de betekenis gekregen van een volwaardig de­mocratisch instrument. Terecht wijst de Commissie Visman er in 1941 wel op dat de Volksraad nationalisten een plat­form bood voor het uitdragen van politieke ideeën zonder daarvoor in persoon te kunnen wor­den aangesproken. Bij de Europese bevolking leefde de Volksraad niet. En ook in de Nederlandstalige kranten was de Volksraad geen voorpaginanieuws. Dit in tegenstelling tot de zeer actieve opstelling van de Indonesische afgevaardigden. Belangrijk was dat mensen van ver­schil­len­de etnisch origine met elkaar in contact kwamen in een gezamen­lijk per­spec­tief van leden van een Nederlandse-Indische-Indonesische samenleving. Duidelijk kwam dat naar voren bij de behandeling van de petitie Soetardjo. Kreeg een meerderheid in de Volksraad!

Die petitie Soetardjo heeft langer doorgewerkt dan menigeen besefte. De afwijzing door de Nederlandse regering van het daarin gevraagde bijeenroepen van een rijksconferentie om een plan tot zelfstandigheid op te stellen was natuurlijk een grote misser, maar werd in november 1941 door de Nederlandse regering duidelijk weer op de agenda geplaatst. Overigens zonder de naam van de heer Soetardjo te noemen! En vanaf ‘Linggadjati’ werd, tussen het bloedvergieten door, toegewerkt naar de door Soetardjo gevraagde rijksconferentie: De Ronde Tafel Conferentie!

Geheel in lijn met de in Nederland en Indië ontbrekende belangstelling voor de Volksraad was de naam Soetardjo in Nederlandse kringen volledig uit het zicht geraakt. Niet in Indonesië, waar hij werd geëerd met een eredoctoraat. Soetardjo, gepokt en gemazeld in de Volksraad!

x

x