Staat? Soevereiniteit?

Nederlands-Indië wordt, terugkijkend, vaak gezien als een ondeelbaar geheel, drie eeuwen onder juridisch gezag van de Nederlandse overheid. Een gebied waar ‘wij’ het voor het zeggen hadden. Was dat echter wel zo? En op basis waarván eigenlijk?
Jan Somers geeft ons een inkijk in zijn kanttekeningen. 

Door Jan Somers

8 Maart, 15 augustus, 17 augustus, 27 december. Data waar de begrippen Staat en Soevereiniteit een grote rol spelen in de Indische geschiedenis. Onderwerpen aan de basis van het volkenrecht, conflicten en bloedvergieten. Maar zelfs juristen en politicologen komen er niet helemaal uit. Mensenwerk! Het zijn begrippen uit de late middeleeuwen, bij het begin van staatvorming in het roerige Europa verder geëvolueerd langs diverse rechtsfilosofische lijnen.

Maurits ontvangt de afgezanten van de sultan van Atjeh, 1602, Jan Frederik Christiaan Reckleben, 1840 – 1884

Staat

Een staat, wat ís dat eigenlijk? De vroegste omschrijving komt van Machiavelli in 1513: Een organisatie met het vermogen macht uit te oefenen over bepaalde mensen en over een bepaald gebied. De voorwaarden: 1. Er moet een territoir zijn. 2. Er moet op dat territoir een bevolking woonachtig zijn. 3. Er moet een regering zijn die effectief en daadwerkelijk gezag uitoefent over de op dat territoir woonachtige bevolking.  Dus, Nederlandsch-Indië was een staat? Niet dus: om staat te zijn moet je ook door andere staten erkend kunnen worden. Maar, om als staat erkend te kunnen worden moet je wel eerst staat zijn. Met als consequentie dat een entiteit wel staat kan zijn met betrekking tot staten die wél tot erkenning zijn overgegaan, maar staatskarakter mist met betrekking tot andere staten die erkenning hebben geweigerd. Erkenning van een staat is dan niets anders dan het uitspreken van de bereidheid met die entiteit betrekkingen aan te gaan, m.a.w. het accepteren van reeds bestaande omstandigheden. Erkenning niet als volkenrechtelijk, maar politiek criterium. Dit zou inhouden dat er ook staten kunnen zijn die niet als staat worden erkend, en daardoor bijvoorbeeld geen lid kunnen worden van de Verenigde Naties. Met soms de toevoeging ‘de facto’ als doekje voor het bloeden. Maar de praktijk wijst daarbij wel uit dat een niet-erkende staat wel degelijk geacht wordt gebonden te zijn door het internationaal recht.  

De jurist zal het staatsbegrip benaderen met rechtsorde, socio­lo­gen en politicologen zullen de staat zien als machtsverschijnsel. De staat bezit op het grondgebied de hoogst erkende macht, de soeve­rei­ni­teit als surpluskenmerk ten op­zich­te van andere verban­den. Couwenberg (voor literatuuropgave, zie hieronder) ziet soevereine politieke macht als een essentieel element van het staatsbegrip en Van der Tang ziet de soeve­rei­ni­teit als noodzakelijk attribuut van de staat. Soe­verei­ni­teit is in dit opzicht het samenvallen van recht en macht, het samenvattende sluitstuk van het staatsbegrip.

Het staatsvormingsproces voltrekt zich in de regel op hegemoniale wijze en niet via een maatschappelijk contract: een bepaalde politieke macht ver­heft zich boven alle andere en onderwerpt die aan haar gezag via een pro­ces van monopolisering van de zwaardmacht, de rechtsvorming en rechtshandhaving, en de belastingheffing. De realisering van dit monopolie staat centraal in het staatsvormingsproces en is bepalend voor het verloop er­van. Voor een koloniale situatie is dit door arbiter Max Huber in de Palmaszaak (Nederland vs USA, 1928) scherp verwoord: ‘It is quite natural that the establishment of sovereignty may be the out­come of a slow evolution, of a progressive intensification of State control. This is particularly the case, if sovereignty is acquired by the establishment of the suzerainty of a colonial Power over a native State.’

Macht hoeft overigens niet absoluut te zijn, blijkend uit Il principe van Machiavelli zo­als aangehaald door Van der Pot-Donner: “Politieke macht be­rust immers op de indruk die uw mede- en tegenstanders (…) van u krij­gen.”

Het is inderdaad waar dat de gezagsuitoefening in Indië met vele rituelen altijd in­druk­­wek­kend was. Die pracht en praal kan de indruk hebben gewekt van traditie en van vorstelijk charisma, en zo hebben bij­ge­dra­gen aan de legitimatie van de macht. De vorsten zouden dit spel hebben mee­ge­speeld om hun eigen tanende macht gelegitimeerd te zien tot gezag over hun volk: de Grote Heer uit Batavia die hen met egards tegemoet trad. Het steeds terugkerende toneelspel van de oudere (Nederlandse) broer en de jongere (Inlandse) broer, een spel dat alle actoren met verve speelden. Het was een feitelijke ongelijkheid, maar wel in gangbare, blijvende verbanden. In zijn toespraak tot de hoofden van Lebak maakt Max Havelaar dit duidelijk: “Ik ben hier gezonden om uw vriend te zijn, uw oudere broeder.” Eigenlijk zochten de vorsten naar partnerschap, het samen overleven. Ongelijkheid hoeft partnerschap niet in de weg te staan, vooral wanneer die ongelijkheid is toegedekt met voldoende geloofwekkend ceremonieel. Feitelijk suzereiniteit die begin 20^e eeuw overging in soevereiniteit. Definitief gevestigd met de grondwet van 1922. En aan de RIS overgedragen op 27 december 1949.

Soevereiniteit

In de late middeleeuwen begonnen ridders staatjes te stichten waar zij de baas speelden. En als ze goed met hun zwaard konden zwaaien en medestanders kregen, werden ze ook als zodanig erkend door de buren. Zij voerden ook het monopolie van hun godsdienst in: cuius regio, cuius religio, de godsdienst als overheidszaak, hetgeen zo bijdroeg aan de ontwikkeling van de ‘moderne’ staat met aanspraken op absoluut gezag, soevereiniteit. Of zoals Bodin het heeft verwoord: “qui ne recognoist plus grand que soy apres Dieu”, degene  die, behalve God, niets of niemand boven zich erkent. Maar door Van Vollenhoven gekwalificeerd als “een recht voor zelfstandige, onafhankelijke, misschien vechtgrage, maar zeker vrij tuchteloze knapen, die zich eigen baas voelen.”

Deze ontwikkeling van soevereine staten bleek een obstakel voor de voor iedereen zo belangrijke internationale handel, met als antwoord het ontstaan van exterritorialiteit, met intern soevereiniteit. Een goed voorbeeld hiervan waren de  Schotse handelaren in Veere. Sinds 1444 was daar een Schotse kolonie met een eigen kerk, pastorie en kerkhof;  een Nederlandse vrouw, die gehuwd was met een Schot, viel onder Schotse jurisdictie, ook als weduwe;  misdaden begaan tegen inwoners van Veere werden berecht in tegenwoordigheid van de bestuurder als advocaat, strafbare vergrijpen tussen de Schotten onderling werden door de bestuurder berecht, met een eigen gevangenis. Ook de sociale verhoudingen raakten verstrengeld: De meest bekende bestuurder, Thomas Cunningham, was zelfs in Veere geboren, uit deze familie kwam ook enkele malen een schepen voort, eenmaal een burgemeester en eenmaal een lid van de Provinciale Rekenkamer.

Dergelijke exterritorialiteiten werden door Holland en Friesland (14^e eeuw) gesticht in Zweden, en door Noord-Italiaanse staten in Moslimstaten in de Levant. De VOC heeft vanuit de Veerse traditie tevergeefs getracht zulke exterritorialiteiten te stichten in Bantam, Poelau Pandjang en Jakatra. Totdat J.P. Coen na het ontzet van het fort Jakatra en de gelijktijdige verovering van de desa, sprak van conquest, met verwerving van soevereiniteit als volkenrechtelijk gevolg.

Tot de afscheiding van Spanje was soevereiniteit gekoppeld aan een persoon, de vorst. Maar met het afzweren van Philips II waren we wel een soeverein kwijtgeraakt. Die soevereiniteit werd nu aangeboden aan Frans van Anjou, een broer van de Franse koning, maar dat werd een mislukking. De Staten-Generaal overwogen toen de soevereiniteit aan Willem van Oranje aan te bieden, maar deze werd in Delft vermoord. Daarna werd de soevereiniteit aangeboden aan Koningin Elisabeth I, maar deze wilde geen oorlog met Spanje, en hield ook niet van opstandige onderdanen. De zoektocht werd nu gestaakt met de redenering dat de soevereiniteit rechtens berustte bij de Staten van de gewesten waarmee tevens de constitutionele basis werd gelegd voor de (nimmer als zodanig uitgeroepen) Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden.

Op basis van literatuuronderzoek brengt Locher-Scholten voor de Indische situatie vazalstaten onder het soevereiniteitsbegrip. Vóór 1900 zou Ne­der­land alleen soevereiniteit over direct bestuurd gebied hebben bezeten en over de zelfbesturende vorsten slechts suzereine macht: “De soevereiniteit van de vorsten zou volkenrechtelijk alleen al bewezen zijn door de verdragen; (…). Er bestond zo niet één Nederlands-Indië maar een di­rect bestuurd Nederlands-Indisch gebied met daarnaast ontelbare inheem­se staten.” Dit was weliswaar geheel in stijl met auteurs als Van Vollenhoven en Kleintjes, maar als stelling wel onderuit gehaald door de constatering dat het territorium van de vorst tot het grond­gebied van Nederlands-Indië behoorde en door de mogelijkheid van Nederland om in interne zaken te in­ter­ve­niëren. Van belang is hier weer het geschil met de USA over het eiland Palmas (1928). Deze uitspraak over zo’n klein eilandje is van belang geworden voor het begrip soevereiniteit: “These native States were from 1677 onwards connected (…) with the Netherlands, by contracts of suzerainty, which conferred upon the suzerain such power as would justify his considering the vassal State as a part of his territory.” Dezelfde redenering werd gevolgd in een geschil tussen Indonesië en Maleisië over de eilanden Ligitan en Sipadan in een uitspraak van 17 december 2002 van het Internationaal Gerechtshof.

Openingszitting Ronde Tafel Conferentie, Ridderzaal, Den Haag, 1949

Een bijzonder probleem m.b.t. soevereiniteit ontstond in het begin van de oorlog met Japan. Op 3 januari 1942 kwamen de geallieerde strijdkrachten onder bevel van de Engelse generaal Wavell, met Batavia als hoofdkwartier. Krachtens de Indische Staatsregeling was dit een inbreuk op de staatsrechtelijke positie van de landvoogd. Aangezien Wavell zijn instructies kreeg van de Brits-Amerikaanse Combined Chiefs of Staff, onder exclusieve verantwoordelijkheid van Roosevelt en Churchill, betekende dit ook een ondergeschikte positie ten aanzien van buitenlandse regeringsleiders. Als ‘oplossing’ werd bedacht dat Wavell zijn instructies aan de Nederlandse commandanten zou geven onder sanctionering door de gouverneur-generaal. En later, de Amerikaanse opvatting tijdens de Renville-conferentie waarbij de Republiek afstand moest doen van de net door Nederland veroverde gebieden. Die behoorden namelijk tot het gebiedsdeel van het soevereine koninkrijk.

Wat een verschil met na-oorlogse ontwikkelingen zoals NAVO, Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, EU en EMU! In mijn diensttijd had ik geen directe baas, dat zou in oorlogstijd een Amerikaanse majoor worden. Allemaal stukjes soevereiniteit die zijn overgedragen. Niet verloren gegaan, zoals vaak wordt verkondigd. Passend in de huidige opvatting over de doorwerking van soevereiniteit: soevereiniteit als samenstel van overheidsbevoegdheden, met de daaropvolgende formule van de Kompetenz-Kompetenz. Dat Nederland bijvoorbeeld het exclusieve recht heeft te beschikken over het nationale muntwezen. En onder beschikken valt ook overdragen. Zoals het exclusieve recht de munt over te dragen aan de EMU met de ECB als Europese toezichthouder op De Nederlandsche Bank! Wat verandert er toch veel in de wereld. Wat wel blijft is dat een staat zich niet eenzijdig mag bemoeien met de inwendige aangelegenheden van een andere staat. Zoals dat Nederland geen bemoeienis  had met de beslissing van Indonesië de RIS om te zetten in de RI. De RIS was een soevereine staat!

Dekolonisatie

De grote stroom dekolonisaties na de oorlog bracht het probleem met zich mee dat er geen volkenrechtelijke basis was voor vele groeperingen met staatkundige ambities. Met wie moest je nou het gesprek aangaan? Wat was de status/legitimatie van die groeperingen?

In het Nederlands/Indonesische conflict kwamen met vallen en opstaan toch de nodige gesprekken en onderhandelingen van de grond, met de kennismakingsbijeenkomst in de Hoge Veluwe.

Groeperingen met staatkundige ambities konden zich wel een status aanmeten met de eenzijdige verklaring zich te houden aan de Rode Kruisverdragen en Protocollen. Veel animo was hier niet voor, en het bracht ook verantwoordelijkheden met zich mee. Langzamerhand groeide voor deze groeperingen een status die later de naam kreeg van National Liberation Movements, N.L.M. Zonder staat te zijn kregen ze hierbij een volkenrechtelijke status op basis van de eerste drie hierboven genoemde staatkundige criteria, territoir, bevolking, gezag. Maar wel met impliciet de bij gezag horende verantwoordelijkheid voor de ingezetenen van het gebied ‘under effective control!’ Hetgeen meestal gemakshalve wordt vergeten.

x

Literatuur
Machiavelli, Il Principe, 1513. (De Heerser). Diverse vertalingen.
P.H. Kooijmans, Internationaal publiekrecht in vogelvlucht, Groningen: Wolters-Noordhoff.
Hugo de Groot, Mare liberum. Diverse vertalingen, zie bij KB.
van Vollenhoven, De drie treden van het volkenrecht. ’s-Gravenhage: Martinus Nijhoff 1918. Zie ook zijn Staatsrecht overzee. Leiden-Amsterdam: Stenfert Kroese 1934.
S.W. Couwenberg, Gezag en vrijheid. Zwolle: Tjeenk Willink 1991.
G.F.M. Van der Tang, ‘Soevereiniteit’, in: Algemene begrippen staatsrecht. Zwolle: Tjeenk Willink 1991.
C.W. van der Pot en A.M. Donner, Handboek van het Nederlandse staatsrecht. Diverse drukken, Zwolle: Tjeenk Willink.
Multatuli (E. Douwes Dekker), Max Havelaar of de koffieveilingen der Nederlandsche Handelsmaatschappij. Diverse uitgaven.
H.M. Beliën et al, Een geschiedenis van Europa 1500-1815. Haarlem: Nijgh & Van Ditmar 1992.
E.B. Locher-Scholten, Ethiek in fragmenten. Vijf studies over koloniaal denken en doen van Nederlanders in de Indonesische archipel 1877-1942. Diss. Leiden 1981.
Ph. Kleintjes, Staatsinstellingen van Nederlandsch-Indië, Amsterdam: De Bussy 1932/1933.